IIGF观点 | 香港养老体系建设的典型经验与启示

养老体系建设与养老保障制度体系、人口结构、现代生育文化紧密相关。我国香港特别行政区（下称“香港”）养老体系的内容由长者社区支援服务和安老院舍照顾服务组成，其发展的有益经验包括养老服务提供主体多元化、养老服务资金来源渠道多元化、养老服务内容全面化和养老服务队伍专业化。借鉴香港经验，我国养老服务的发展路径包括促进养老服务参与主体多元化、发展养老服务产业、培育专业的社会工作队伍和建立养老服务需求调查机制。本文将从分析我国养老体系发展现状及问题出发，以香港经验为借鉴，针对性地对我国养老体系改革提出建议。

一、香港养老体系建设基本经验

香港养老保障体系、养老人才培养及养老服务体系在世界上都广受赞誉，学界认为，香港在养老体系建设方面的典型经验极大地促进了香港地区养老事业和产业的稳定持续发展，现梳理如下：

（一）香港“三支柱”相协调的养老保障体系

我国香港特别行政区目前形成了由综合社会保障援助计划和公共福利金计划、强积金制度和职业退休计划、自愿储蓄性私人退休计划三大支柱组成的“三支柱”养老保障体系。

第一支柱——与我国内地基本养老制度的性质相同，香港养老金的“第一支柱”也是强制性公共支柱，类似于内地得居民最低生活保障，主要由综合社会保障援助计划和高龄津贴构成，这部分资金由政府财政统一支出，以现收现付模式进行，具体包括综合社会保障援助计划和高龄长者津贴两大部分。但若是仅靠第一支柱很难满足养老需求，较易陷入晚年贫穷的境地。

第二支柱——香港养老金的“第二支柱”统称为“职业储蓄”，由强制性公积金和职业退休计划两部分构成，属于香港的两大资金积累型的养老保障体系，同时也是香港养老金制度的核心。强积金带有强制色彩，根据相关法律规定，任何18至65岁在职人士必须参加强积金计划。标准为雇员每月收入的10%，其中5%由雇员缴纳，另外5%由雇主缴纳。强积金制度虽施行仅十余年时间，但在香港参与率很高，根据香港养老保险监管机构披露，截至2020年7月底，覆盖近300万香港人的强制性公积金规模已经超过1万亿港元，户均约33万港元。

第三支柱——香港“第三支柱”养老金作为自愿储蓄性私人退休计划，由多种退休养老储蓄保险或其他金融产品构成。香港金融发展水平较高，市场上有着丰富的养老投资或理财产品可供市民根据自身情况自愿购买。香港证监会发布的《香港金融知识和能力报告》显示，香港拥有丰富的养老产品，其中主要包括如下五类：储蓄类保险产品、安老按揭计划、银色债券、港元定期、蓝筹股。

（二）香港加快养老服务体系专业化发展

实现养老服务人才培养的专业化，需要根据不同养老服务需求。香港结合养老服务产业自身的发展规律，建立以生活照顾人才为主体、以医疗护理人才为支撑、以外联服务人才为依托、以机构管理人才为重点、以教育培训人才为保障、以政策投资人才为补充的人才培养体系。香港具体做法是：第一，加强养老社工价值理念培养。养老社工是一项以人为本、以老为尊的工作，对自身职业的认同感以及对社工价值理念的认同感至关重要，专业技能可通过持续培训以及经验积累获得与提高，但对社工价值理念的认同感难以在短时间内培养，因此需要在上岗前进行针对性地培养社工价值理念。第二，增强养老社工情绪管理的能力。作为身在养老服务一线的社工，每天都需要倾听众多服务对象的心理垃圾，充当心灵垃圾桶，面对诸多繁琐的问题，社工应做好自我情绪管理。第三，因地制宜推动各专业团体协调开展养老服务，建立统一的专业制度指引，制定相关行业标准，促进养老服务产业专业化发展。

（三）香港专业化的养老服务体系

一方面，得益于由专业的医生、护工、社工、物理疗养师、职业治疗师、言语治疗师和保健员等组成的专业化从业人员加入养老服务产业，香港养老服务体系有较高的专业水准。香港政府十分重视养老服务专业人才的培训，截至目前，香港大学、香港城市大学与香港公开大学等均开设了社工专业，为养老服务体系的一线专门培养高层次社工人才。另一方面，得益于香港地区政府专业制度指引与法律法规，香港安老事务法律保障体系较为完善。香港社会福利署早在2000年就推行了“安老服务统一评估机制”对安老院舍进行评估和监管。

综上所述，专业政策制度的支持和专业服务人才的配备，加上在“专业化”的基础之上的相对完善的法律及服务监管体系，保证了香港养老服务专业、有效地运行与发展。

二、我国养老体系需要借鉴香港的领域分析

我国传统养老模式主要包括居家养老、社区养老和机构养老三种。近年来，我国通过颁布一系列政策，使得养老服务产业的发展取得了一定成效，诸多新兴养老模式如医养结合、旅居养老等正逐步发展起来，为老年人生活带来更多养老选择。然而，我国养老体系仍存在诸多不足，以下这些领域迫切需要借鉴香港经验：

（一）养老产业融资问题

当前我国养老产业的发展仍然处于起步阶段，服务、保障水平等方面的建设仍需完善，而养老产业尤其是养老机构投入是一个周期长、投入多、不确定性高的行业，养老机构的融资难的问题仍然存在。因此，养老产业融资是我国养老产业发展，尤其是养老机构创建、运营过程中最迫切的需求。

具体而言，一是我国养老产的业融资模式不完善。一方面，现阶段我国养老产业融资主要由政府主导，存在过度依赖政府财政补助，融资模式单一、僵化等问题。若不改变现状，随着财政成本不断上升，补助资金或将存在持续性风险；另一方面，各类其它融资工具的优势发挥不充分，尚未开发设计出更为有效的、更市场化的养老产业融资模式。二是我国养老产业的融资服务体系有待改进。理想的养老产业融资服务体系须灵活高效，即养老服务企业能选择到合适的融资渠道并获得所需要资金，且相关金融机构能够便携高效地在融资过程中提供的会计、担保、法律等相关服务。然而，一方面，现阶段我国存在政务性服务低效、金融服务机构数量少、质量差等问题，难以满足养老产业所需的融资服务；另一方面，由于养老企业所处行业的特殊性注定了其对于金融服务机构缺乏吸引力，难以获得机构的青睐。

（二）养老服务人才培养问题

当前我国养老服务人才短缺的整体格局仍然存在问题，尤其是养老服务人才的供给存在严重不足，与国家对加快发展养老服务产业的决心与要求不相适应，也与当前我国老龄化问题日益严重的社会对养老服务的迫切需求不相适应。

具体来讲，一是一线养老服务人员专业化水平欠佳。现阶段我国养老服务人才队伍主要是由在机构从事护理服务的一线养老护理员等人员构成，普遍存在“三低三高”的问题——“社会地位、收入待遇、学历水平低，流动性、职业风险、年龄高”，前述问题直接制约了其专业化水平的提升，从而限制了我国养老服务体系的发展。二是我国尚未建立养老服务人才配置的整体规划。现阶段，我国养老服务专业人才的配置还主要依靠市级政府在其辖区范围内配备相应资源，养老服务专业人才流动性差，进而造成发达地区与欠发达地区在养老服务人力资源配比不均衡的问题。

（三）养老产业财政制度问题

2000年以来，为应对人口老龄化问题，我国陆续颁布了多套支持养老产业财政政策法规，至今经历了初期、实践探索期、初步完成期三个阶段。相关财政制度的完善对我国养老产业的发展起到了一定的引导与推动作用，然而随着老龄化问题的日益严重，现行财政制度的尚存问题亟待解决并加以完善。

具体地，一是中央政府和地方政府财政支持的责任划分仍需调整。现阶段，我国养老产业的财政支持政策的决策在于中央，支出责任在于地方政府，因此中央实际财力支持力度不够进而导致地方各级政府财力和事权不匹配，事权责任不清晰，支持养老产业的财政政策无法有效落实。二是财政补贴的模式和方式仍需调整。从补贴模式来看，现行财政政策主要针对养老服务业，而其它相关产业并未涉及，不利于养老产业的整体发展；从补贴方式来看，现行补贴过度重视建设而轻视运营，支持未形成闭环，不利于可持续发展。三是财政补助总量以及投入架构仍需调整，从总量来看，主要由于政府整体财力不足，对新增的财政收入渠道实践研究的重视程度不足，没有根据经济发展水平灵活调整财政补助，使得财政投入落后于经济变动指数；从投入架构来看，现阶段财政补助主要六项养老机构等传统养老模式，而社区养老、居家养老等新兴养老模式的财政补助较为缺乏，然而养老机构存在运营成本高、投资周期长、效益低等问题，导致财政补助效率低下等问题。

三、借鉴香港经验推进我国养老体系改革的政策建议

当前，我国内地人口老龄化发展迅速且程度颇深，现有的养老保障体系已面临较大挑战。通过前文对我国养老模式现状及问题的分析，并对我国香港地区的养老模式的优点进行总结，现有的放矢地从金融角度提出以下政策建议。

一是完善现行养老产业财政制度体系。养老服务业财政制度的目标宗旨是要实现财政制度的公平性和效益性。因而财政制度的公平性和效益性，既是实现财政制度目标宗旨，也应是完善财政制度过程中必须贯彻始终的原则。具体地，第一，完善中央政府和地方政府支出责任划分制度。为提升地方政府促进推动养老产业的积极性，中央政府和地方政府的支出责任划分须更明确，中央政府应当负责养老产业发展的整体规划，从全局性出发制定国家促进政策，同时负责政府养老兜底资金调配工作以及中央与地方对政策的协调。第二，增强财政补贴的模式和方式的合理性。吸引社会资本促进养老服务业发展，实际上是优化财政补贴方式，增强财政补贴的合理性，不断提高财政支出整体效益。第三，优化财政补助结构。财政补贴结构应当适度、合理地向居家养老、医养结合等新兴养老模式倾斜，具体地，可以通过设立专项预算直接向养老家庭和养老的羊年人提供资金补助，或加强对居家养老服务中心的财政补贴力度，提高我国居家养老服务的能力。

二是加大对养老金融发展的支持力度，借鉴香港经验，完善“三支柱”养老体系。养老金融是养老产业的重要物质基础，主要涉及我国养老体系的制度化建设，以“三支柱”养老保障体系角度看，我国初步形成以基本养老保险为基础，企业年金和职业年金为补充，个人储蓄性养老保险和商业养老保险为提升的“三支柱”养老保险体系，已经取得了阶段性成效。现阶段我国可借鉴香港“三支柱”相协调的养老保障体系，继续完善符合我国国情的“三支柱”养老体系。具体地，第一，重视第三支柱保障作用，加强养老金融教育宣传，如在全社会范围内组织开展养老金融普及教育；引导养老保障教育进校园，从小培养科学养老观；鼓励保险企业加强商业养老保险产品宣传。第二，优化财税政策，增强政策激励性，如考虑向中低收入人群提供适当财政补助，鼓励参与第三支柱缴费。第三，打通第二、第三支柱，扩大第三支柱覆盖面，如鼓励尚未建立第二支柱企业年金的企业设立养老金计划，实现第二支柱的衍生功能，扩大第三支柱的覆盖面。第四，丰富第三支柱投资产品，明确第三支柱养老产品标准、范畴，满足不同需求、不同消费能力群体的养老金融需求。

三是鼓励商业银行加大对养老产业的支持力度，缓解养老产业融资难题。为推动养老服务业加快发展，满足日益增长的多层次、多样化养老领域金融服务需求，商业银行要持续推进金融创新，切实改善和提升养老领域金融服务水平。具体地，第一，商业银行应针对养老产业做好对公信贷支持。一方面，优化金融支持养老产业的信贷管理机制，针对行业特点，制定大额度、适度长期限的信贷产品；另一方面，对养老项目开发建设、日常经营周转给予专项信贷支持，积极支持养老行业中小企业发展，缓解养老服务企业融资难题。第二，商业银行应为养老服务业提供优质的金融服务，养老行业企业存在运营成本高、投资周期长、效益低等问题，商业银行可通过设立基金管理公司向全社会公众募集资金，投资到有资金需求且具有成长性的养老行业企业。此外，还可以进一步直接参与养老企业的初期创建与后期运营，全方位为养老产业提供资金支持。第三，商业银行应提升针对老龄群体的金融服务水平。除企业外，商业银行也应要提高老龄群体接受金融服务的便利性，对老龄群体密集地区的线下营业网点进行亲老、适老化改造，推出老龄医疗、健身、娱乐、旅游等领域消费创新信贷产品。

（第四届健康（养老）金融课题组已经组建完毕，将在每月的第二个周四刊登健康金融内容，每月的最后一个周四刊登养老金融内容，敬请期待和支持。养老金融内容将如约陆续推出国内外的养老案例分析，此为第一篇。）

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作者：

青楚涵中央财经大学绿色金融国际研究院科研助理，中央财经大学金融专业硕士生，养老金融课题组（案例库）成员

研究指导：

任国征中央财经大学绿色金融国际研究院研究员，健康金融实验室（数据库）主任、健康（养老）金融课题组组长

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